Подготовлен проект поправок к законопроекту "Об общественном контроле"
Заключение Общественной палаты Забайкальского края на проект федерального закона
«Об общественном контроле в Российской Федерации».
Настоящее заключение подготовлено в связи с обращением Общественной палаты Российской Федерации Общественной палатой Забайкальского края с учётом мнений и включением предложений, высказанных гражданами, общественными организациями, представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и судейского сообщества Забайкальского края при проведении общественного обсуждения законопроекта.
Общественная палата Забайкальского края и участники обсуждения выражают благодарность Общественной палате Российской Федерации, разработавшей обсуждаемый законопроект.
В то же время, большинство участников выразило мнение, что многие положения, в том числе концептуального характера, требуют доработки.
К основным замечаниям и предложениям относятся следующие.
Необходимо уточнить и закрепить уже в статье «основные понятия и термины» формулировки, подчёркивающие, что осуществление общественного контроля – это право граждан и иных институтов гражданского общества - «субъектов общественного контроля», а не их обязанность.
Напротив, обеспечение возможности реализации права общественного контроля со стороны гражданского общества – это обязанность (а не право!) «объектов общественного контроля», прежде всего – органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Вызывает сомнение обоснованность включения в число субъектов права общественного контроля общественных советов федеральных и региональных органов исполнительной власти, поскольку эти советы формируются и действуют при органах исполнительной власти, а последние являются объектом общественного контроля.
Чёткое разграничение прав и обязанностей субъектов права общественного контроля и органов власти должно быть закреплено уже в «Общих положениях» и учитываться формулировками норм последующих глав рассматриваемого законопроекта.
Параграфом 1. «Общественная экспертиза» «субъектам организации обязательной общественной экспертизы» - т.е. субъектам права (всем?) вменяется обязанность организации проведения обязательной общественной экспертизы всех нормативных актов, подлежащих обязательной экспертизе.
При этом отсутствуют нормы, касающиеся финансового обеспечения исполнения субъектами общественного контроля этих функций, в том числе – относимых законопроектом к категории «обязательных». В условиях «рыночной экономики» участие независимых высококвалифицированных специалистов в процедурах общественного контроля «на общественных началах» весьма проблематично.
Непонятна формулировка «Обязательной общественной экспертизе могут подлежать также проекты …» - так обязательна эта экспертиза или возможна (?), «могут» или должны?
По нашему мнению, недопустимо возлагать обязанность, а следовательно, - и ответственность за неисполнение этой обязанности (которая должна быть прописана в законопроекте более чётко) ни на неопределённый (или весьма широкий) круг «субъектов организации и проведения обязательной общественной экспертизы», ни на общественную организацию, ни, тем более, – на граждан.
Инициатором, а в некоторых случаях – и организатором обязательных действий должно быть конкретное должностное лицо, орган государственной власти или орган местного самоуправления, на рассмотрение которого внесён проект нормативного или распорядительного правового акта.
По нашему мнению, правильнее было бы возложить обязанность инициирования обязательных действий в отношении нормативных правовых актов, подлежащих обязательной общественной экспертизе на субъект права законодательной инициативы – разработчика конкретного нормативного акта и проводить эти процедуры (экспертизу, общественное обсуждение) до внесения проекта акта в орган, уполномоченный этот акт рассматривать, принимать и вводить в действие. А последний обязать не принимать к рассмотрению проект, подлежащий, но не прошедший процедуру обязательного общественного контроля.
Все замечания к распределению прав и обязанностей в отношении инициаторов, организаторов и исполнителей проведения обязательной общественной экспертизы равным образом распространяются на инициирование, организацию и проведение обязательных общественных обсуждений и общественных слушаний.
В тоже время, вызывает сомнение целесообразность выделения и нормирования в качестве самостоятельных форм общественного контроля «общественные обсуждения» и «общественные слушания» в отношении проектов и действующих нормативных, распорядительных правовых актов и «иных документов».
В большинстве случаев нормы, касающиеся «общественного обсуждения» идентичны соответствующим нормам «общественных слушаний»: их предметы, субъекты организации и проведения, порядок проведения обязательных и инициативных общественных обсуждений и слушаний и др..
Различия в содержании и проведении общественных обсуждений и общественных слушаний, касающиеся «местных интересов» «местных сообществ», «отдельных слоёв и групп населения» и обязательное их участие в общественных обсуждениях с целью «возможно широкого спектра мнений различных общественных групп, мнений граждан, интересы которых непосредственно затрагиваются принимаемыми актами», в том числе – распорядительными, легко компенсировать, объединив соответствующие нормы параграфа 2 и параграфа 3.
По нашему мнению такая унификация форм работы с проектами документов органов государственной власти и местного самоуправления значительно сократит объём законопроекта и упростит его правоприменение.
Законопроект содержит понятие и форму общественного контроля - «общественный мониторинг», однако механизмы его осуществления, права субъектов общественного контроля, обязанности и ответственность объектов мониторинга при реализации этой формы контроля законопроектом не прописаны.
Помимо очевидной необходимости обеспечения свободы слова, доступа к информации, по нашему мнению назрела потребность в общественном контроле СМИ как технологий двойного (в том числе – оружия массового поражения) назначения. Необходимо установить и нормировать общественный контроль чистоты информационного пространства - качества информации: ужесточить ответственность за распространение средствами массовой информации опасной для здоровья и психики человека, ложной, односторонней (не полной), аморальной, безнравственной, «заказной», нарушающей тайну частной жизни и т.п. информации.
Законопроектом не установлены правовые последствия выявления несоответствия законодательству предмета общественного контроля.
Необходимо уточнить формы ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном контроле, конкретизировать, какую форму гражданско-правовой ответственности предполагается использовать и за какие конкретно гражданские правонарушения.
Представляется необходимым детализировать место, время, порядок размещения результатов мероприятий общественного контроля, средства воздействия на предмет контроля для устранения выявленных нарушений законодательства и ущемления общественных интересов.
Одним из предметов общественной экспертизы названы вступившие в законную силу судебные акты. Необходимо детализировать, каким образом будет обеспечиваться учёт общественных интересов при формировании правоприменительной практики общественной экспертизы таких актов при их обязательности для исполнения и возможности ревизии (исправления) только соответствующими судами.
Статья 82 обсуждаемого законопроекта, содержащая положения об общественном контроле в органах судейского сообщества потребует внесения изменений в действующее законодательство об органах судейского сообщества.
Некоторые конкретные предложения по корректировке норм обсуждаемого законопроекта приведены в прилагаемой таблице. Требуется также существенная юридико-техническая и лингвистическая редакция текста законопроекта.
Общественная палат Забайкальского края готова принять участие в доработке законопроекта.
